CON ESTE VOTO LOS TAXISTAS QUE TIENE PROBLEMAS PENDIENTES DE RESOLVER, POR HABER OTORGADO
PODERES GENERALISIMOS, VAN A TENER QUE PELEAR MAS DURO SU CONCESIÓN
ATENTAMENTE RUBEN VARGAS CAMPOS
*090010781027CA*
EXP: 09-001078-1027-CA
RES: 000270-F-S1-2012
SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas cincuenta minutos del primero de marzo de dos mil doce.
Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, por L.A.L.S., de oficio no indicado, vecino de Heredia; contra elCONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO, representado por su director ejecutivo M.B.A. y el ESTADO, representado por su procurador B, O.R.M.. Figuran además, como apoderados especiales judiciales, del actor, el Lic. M.A.J.C.; y, por el Consejo codemandado, la Licda. L.S.N.. Las personas físicas son mayores de edad, casadas y con las salvedades hechas,abogados y vecinos de San José.
RESULTANDO
1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento, a fin de que en sentencia se declare: "PRETENSION (sic) DE FONDO […] sentencia con lugar la presente demanda, anulando el artículo 3.2.7 de la sesión ordinaria 13-2009 del 24 de febrero del (sic) 2009 del Demandado (sic) Consejo de Transporte Público, consecuentemente ordenando al demandado Consejo de Transporte Público la AUTORIZACIÓN (sic) Y REESTABLECIMIENTO (sic) DELA CONCESIÓN DE TAXI PLACAS xxx A MI NOMBRE, de conformidad con lo establecido por los artículos 10, 42 inciso d), 122 incisos d) y g) del Código Procesal Contencioso Administrativo. PRETENSIONES DE TRAMITE (sic) O PROCESALES 1.- Otorgar tramite (sic) preferente a la presente demanda y proceso, conforme a los argumentos esgrimidos anteriormente y al numeral 60 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 2.- Ordenar al demandado Consejo de Transporte Público, como medida cautelar, la SUSPENSION (sic) DE LOS EFECTOS DEL ARTICULO (sic) 3.2.7 DE LA SESION (sic) 13-2009 DEL 24 DE FEBRERO DEL (sic) 2009, según lo señalado en el párrafo anterior y ordenado por los artículos 18 y concordantes del Código Procesal Contencioso Administrativo. 3.- Solicitar a los demandados Consejo de Transporte Público y Tribunal Administrativo de Transportes, la remisión del expediente referente al servicio prestado y de todo el proceso que es la causa de esta demanda, tal y como lo prescriben los numerales 51 y siguientes, 82 y concordantes del Código Procesal Contencioso Administrativo.” Asimismo, solicito como medida cautelar la suspensión de los efectos del Acuerdo 3.2.7 de la Sesión Ordinaria del Consejo de Transporte Público n.° 13-2009 del 24 de febrero de 2009, la cual fue rechazada mediante resolución n.° 300-2010 de las 9 horas 5 minutos del 2 de febrero de 2010.
2. El Estado y el Consejo codemandado contestaron negativamente e interpusieron la excepción de falta de derecho. Ambos demandados renunciaron al proceso de conciliación.
3. La audiencia preliminar se efectuó a las 9 horas del 28 de julio de 2010, momento procesal en el que se declaró el proceso de puro derecho e hicieron uso de la palabra todas las partes.
4. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, integrada por los jueces Cynthia Abarca Gómez, Marianella Álvarez Molina y Otto González Vílchez, en sentencia n.° 3459-2010 de las 11 horas 10 minutos del 13 de setiembre de 2010, dispuso: "Se acoge la excepción de falta de derecho opuesta por el Estado y el Consejo de Transporte Público. En consecuencia, se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se condena al actor L.A.L.S. al pago de ambas costas de este proceso."
5. El actor formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.
6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto la Magistrada Suplente Silvia Consuelo Fernández Brenes.
Redacta la Magistrada Escoto Fernández
CONSIDERANDO
I. El 15 de mayo de 2009, el señor L.A.L.S. presentó demanda contencioso administrativa contra el Consejo de Transporte Público (en adelante CTP). En esencia indicó que desde hace muchos años, brinda el servicio de transporte público en la modalidad taxi, en virtud de ser adjudicatario de la concesión de la placa xxx. Expresó, por razones de salud, otorgó un poder generalísimo sin límite de suma a la señora J.R.M., para que realizara diversos trámites relativos a la concesión. El CTP, señaló, en sesión ordinaria 17-2009; artículo 3.5.25, del 6 de marzo de 2008, dispuso iniciar un procedimiento administrativo ordinario para investigar la relación con doña J.R.. Posteriormente, apuntó, en sesión ordinaria 13-2009, artículo 3.2.7 del 24 de febrero de 2009, dicta el acto final y ordena recoger la placa, presumiendo que lo que había hecho era una cesión de su derecho de concesión. Con base en esos hechos, en lo trascendental solicitó se anulara el artículo 3.2.7 de la sesión ordinaria 13-2009 del 24 de febrero de 2009, del CTP, y en consecuencia se le ordene a la Administración el reestablecimiento de la concesión de taxi, placas xxx, a su nombre. El demandado contestó de manera negativa y opuso la excepción de falta de derecho. El Tribunal acogió dicha defensa y declaró sin lugar la demanda. Condenó al actor al pago de ambas costas.
II. Don L.A.L., interpone recurso de casación. Alega un único motivo. El CTP, dice, inició en su contra un procedimiento sancionatorio, por la supuesta cesión del derecho de concesión, lo cual aduce, no es cierto, pues lo que sucedió es que debido a problemas en su salud, le otorgó un poder generalísimo sin límite de suma a la señora R.M., para que realizara diversos trámites relacionados con su concesión de taxi. Dicho mandato, expresa, amparado por el artículo 1254 del Código Civil (en adelante CC), fue otorgado única y exclusivamente para que doña J.R. realizara algunas diligencias, con el fin de no perder la concesión. Lo anterior, señala, en apego a los preceptos 9, 282, 283 todos de la Ley General de la Administración Pública (en lo sucesivo LGAP), los cuales permiten que se otorgue un poder, sin que ello signifique que se esté cediendo el título habilitante. Cita jurisprudencia de la Sala Constitucional al respecto. Apunta,la Administración le inició un procedimiento que es arbitrario, en donde sin fundamento alguno, se presumió que había cedido el derecho que posee, lo cual conculca el canon 39 de la Carta Magna, para lo cual transcribe una sentencia de aquella Cámara. La sola existencia de un poder, menciona, no puede implicar el supuesto de que esté entregando la concesión, tal razonamiento, le ha provocado la pérdida de su trabajo y una familia desintegrada. En cuanto a la decisión administrativa tomada por el CTP, refiere: “Ese Organo (sic) ha transgredido y cercenado mis derechos constitucionales por cuanto los artículos 11, 19 y 43 de la Ley N° 7969 estipulan que los procedimientos sancionatorios se tramitarán conforme ala Ley General de la Administración Pública, el cual establece en sus artículos 261 y 258 que el plazo para el dictado del acto final es de dos meses (tres meses), de lo contrario el proceso se declara caduco y debe archivarse, según lo ordena el artículo 340 de ese mismo cuerpo legal.”. Cita jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre el punto, del que se desprende la obligación de que las instancias administrativas resuelvan en un tiempo razonable las gestiones formuladas, en aplicación del artículo 41 de la Constitución Política y la no conformidad con el derecho de la Constitución de procesos muy largos. Aunado a lo anterior, advierte, el acto administrativo del CTP, artículo 3.2.7 de la sesión ordinaria 13-2009 del 24 de febrero de 2009, no satisface el interés colectivo, pues es ilógico, irracional y poco técnico; en abierta desarmonía con los cánones 140 inciso 8) de la Carta Magna; 4, 10, 16 y 113 de LGAP; 1 y 2 de la Ley número 3503; así como el precepto 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. El funcionario público, asegura, debe actuar de buena fe y de manera imparcial y por ende tiene que reconocer la posibilidad de que se otorgue un poder a otra persona para que realice trámites relacionados con la concesión. Además, alega, la Administración consideró que su enfermedad era falsa y no acepta el poder general, sino solo el especial. Nunca, afirma, ha subcontratado a nadie. Es en virtud de ello, insiste, que el acto es absolutamente nulo, pues carece de motivo, contenido lícito, legítimo, claro y preciso, en virtud de lo cual, no puede ordenar su ejecución. Quitarle la placa, dice, le causará un enorme perjuicio, ya que, perdería su trabajo. Cita jurisprudencia de esta Sala sobre el punto. En esa línea de pensamiento, agrega, la Ley 7969 establece que la carga de la prueba corresponde a la Administración y en el proceso, nunca se demostró que él hubiese traspasado o cedido su concesión, sin embargo, en todo momento el CTP ha argumentado que lo hizo “bajo la presunción de cesión de la placa”; lo que no es cierto. Ello evidencia, indica, una mala valoración de prueba y un error en decisiones tomadas a partir de meras presunciones.
III. En primer término resulta importante hacer un breve recuento de los hechos. Don L.A.L.S., fue adjudicatario de un concurso denominado “Primer Procedimiento Especial Abreviado para el Transporte Remunerado de Personas en la modalidad Taxi”. Se le otorgó la placa xxx, en la base de operación número 401010. El contrato que respalda esta relación, fue firmado el 23 de marzo de 2004. El 11 de febrero de 2005, don L.L., le otorgó a la señora J.R.M., un poder generalísimo sin límite de suma, con el fin de que ella pudiera llevar a cabo todo aquello que estuviese relacionado con la concesión de taxi antes descrita. Con posterioridad, el 24 de mayo de 2007, el actor solicitó al CTP le traspasara su concesión, a doña J.. En virtud de lo anterior, el 13 de agosto de 2008, la Administración inició un procedimiento, con el fin de investigar cuál era la situación en la que se encontraba esa concesión. El 24 de febrero de 2009, en sesión ordinaria número 13-2009, artículo 3.2.7, la Junta Directiva del CTP declaró caduca la concesión que aquí se discute, pues tuvo por demostrado que don L.L. realizó una transferencia de ese derecho, sin autorización previa del CTP. Antes de entrar a hacer el análisis del cargo, ha de indicarse que en realidad el casacionista realiza tres reproches distintos. El primero relativo al otorgamiento del poder generalísimo sin límite de suma y una posible falta en la valoración probatoria, por no haberse acreditado su estado de salud delicado ni la cesión de la concesión. El segundo respecto de la caducidad del procedimiento administrativo. El tercero, se refiere a la nulidad del acto por falta de motivo y contenido ilícito. Dada la naturaleza jurídica de dichos alegatos, se resolverá en primer lugar el segundo y luego los restantes.
IV. Como segundo agravio, alega el recurrente, el procedimiento administrativo caducó, ya que duró más de los dos meses, según previsión establecida en los artículos 258 y 261 LGAP. En este caso, el 13 de agosto de 2008, se dictó el acto de apertura del procedimiento (punto de partida para el cómputo del lapso). Posteriormente, el 10 de setiembre de ese mismo año, se realizó la audiencia oral y privada. El 26 siguiente, el Órgano Director del procedimiento, mediante oficio 0803003, rindió su informe. El 24 de febrero de 2009, la Junta Directiva del CTP dicta el acto final, en donde decide cancelarle la concesión al actor. Entonces, tal y como se puede apreciar, la Administración no dictó el acto final en el plazo de dos meses, como lo dispone el artículo 261 de la LGAP, por el contrario, es evidente que el proceso duró alrededor de seis meses. Sin embargo, ha de aclararse que esa demora no implica la caducidad del procedimiento, por lo que de seguido se dirá. El canon 340 LGAP, el cual, el casacionista alega conculcado, en lo que interesa establece: “1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administraciónque lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo…”. De este modo, dicha caducidad, se producirá cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses consecutivos; lo que no ocurrió en este asunto. No se cumple el plazo fatal entre una actuación procesal y otra. Queda claro, que durante todo el tiempo que se duró la tramitación, hubo impulso procesal por parte de la Administración. Además, ha de aclararse, tal y como lo señaló el Tribunal, los plazos establecidos para la Administración, en principio son ordenatorios, no perentorios. Dicha tesis toma fuerza con lo dispuesto en los preceptos 258 y 265 LGAP, referida a que los plazos pueden ser prorrogados, reducidos o anticipados; pero más aún, según el artículo 329 ídem, el acto final recaído fuera del plazo se reputa válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario. En virtud de lo anterior, no se observan las violaciones normativas alegadas por el recurrente, al el contrario, estima esta Cámara que en el caso particular, se respetaron las etapas dispuestas en el ordenamiento jurídico, así como el derecho de defensa del concesionario, estimándose razonables los plazos para resolver. En este sentido puede consultarse de esta Sala, el fallo de las 8 horas 45 minutos del 16 de febrero de 2012, correspondiente al voto número 190. En virtud de lo expuesto este reparo deberá denegarse.
V. Por estar íntimamente ligados, el primer alegato y el tercero serán analizados en conjunto. Señala el casacionista, que el Tribunal se equivoca al admitir la tesis de la Administración sobre las implicaciones que representa el poder generalísimo sin límite de suma otorgado a doña J.; pues lo percibió como una cesión al derecho de concesión y que esto además conlleva un vicio en el acto por falta de motivo y por ende del contenido. En primer lugar, ha de señalarse que dentro del acuerdo firmado por la Administración y don L.L.S., entre otras obligaciones se estableció: “ARTÍCULO V: DE LAS OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO (A)/ Sin perjuicio de las obligaciones contenidas en la normativa aplicable EL CONCESIONARIO (A) deberá cumplir durante la vigencia de la concesión con las siguientes obligaciones: a) Prestar el servicio bajo los principios del servicio público, para asegurar su continuidad, eficiencia y adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen, seguridad y uniformidad en igualdad de condiciones. […] g) A conducir personalmente, al menos una jornada de ocho horas diarias, el vehículo amparado a esta concesión.”. Asimismo, en el artículo XI se dispuso: “La concesión podrá ser caducada por parte del concedente, previo procedimiento administrativo: a) Por incumplimientos comprobados de las obligaciones y condiciones establecidas en la normativa vigente, los términos y compromisos asumidos contractualmente y el acuerdo de adjudicación de la concesión […] d) Ceder, transferir de algún modo o alquilar la concesión sin contar con la autorización del consejo (sic) de Transporte Pública […] j) La no prestación personal del servicio (mínimo 8 horas) sin tener para ello la autorización del Consejo de Transporte Público.”. Ahora bien, relativo al tema del mandato, resulta importante aclarar que este contrato se encuentra regulado por el ordenamiento jurídico en el Código Civil, a partir del artículo 1251 y hasta el 1294. En el caso bajo estudio, lo que se convino, es que la mandataria pudiera vender, hipotecar y de cualquier otro modo enajenar o gravar toda clase de bienes, gestionar judicialmente, celebrar toda clase de contratos y ejecutar todos los demás actos jurídicos que podría hacer el poderdante, excepto los que conforme a la ley deben se ejecutados por el mismo dueño en persona y los actos para los cuales la ley exige expresamente poder especialísimo; lo anterior al amparo del artículo 1253 ídem. Además, el canon 1254 ibídem, impone: “Si el poder generalísimo fuere solo para alguno o algunos negocios, el mandatario tendrá respecto del negocio o negocios a que su poder se refiere y de los bienes que ellos comprendan, las mismas facultades que según el artículo anterior, tiene el apoderado generalísimo para todos los negocios de una persona.”. En el poder otorgado por el actor a la señora J.R., claramente se estipula:“confiriéndole al efecto las facultades que determina el artículo mil doscientos cincuenta y cuatro del código civil, y además las de sustituir este poder en todo o en parte, revocar sustituciones y hacer otras de nuevo. Este poder se otorga específicamente con todo lo relacionado con la concesión que opera con la placa xxxx […]”. En virtud de lo anterior, el problema en este caso se presenta porque dicho poder generalísimo sin límite de suma, es otorgado por don L.L. y confiere amplias facultades a la mandataria, relativo a todo aquello que tenga que ver con la administración del taxi placas xxx; pero lo hace sin advertir que la concesión se le otorgó, condicionada a cumplir con ciertas exigencias; además de ello, de que tiene un carácter personalísimo, pues el derecho es concedido, tomando en cuenta las características especiales y propias que él reviste. Coincide esta Sala con lo dispuesto por el Tribunal cuando razona: “es evidente que el otorgamiento de este tipo de mandatos resulta incompatible con el carácter personalísimo que es inherente a la concesión del servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi. Por demás, con la amplitud de potestades que el poder generalísimo otorga, se cede la administración de un derecho de contenido personal, como lo es la concesión en este tipo de servicio […] resultaba improcedente el otorgamiento de un poder generalísimo en los términos en que lo concedió la (sic) accionante, toda vez que la administración y explotación de la concesión de la placa de taxi xxx debía ejercerla en forma personal el demandante, tal y como lo exige la legislación vigente y el propio contrato de concesión.”. De lo anterior, se colige que efectivamente el actor estaba imposibilitado de traspasar a otra persona el derecho de disponer ampliamente sobre la concesión a él otorgada, tal y como lo hizo. Según se desprende de las estipulaciones contractuales, debió haber solicitado al CTP la autorización correspondiente para realizar el traspaso, lo que como se dijo, no llevó a cabo. Nótese que cuando llevó a cabo dicha solicitud, fue justamente cuando la Administración inició un procedimiento para averiguar cuál era la situación real de la placa concedida. Aunado a lo anterior, quedó evidenciado en el proceso, lo cual, el casacionista no ha podido desvirtuar, que él no estaba cumpliendo con el requisito de manejar el taxi durante ocho horas diarias, aún y cuando alegase problemas de salud. Tampoco acreditó en sede administrativa ni en la judicial, certificaciones médicas que respaldaran su decir. Todo lo anterior, evidencia el incumplimiento por parte de don L.L. a los acuerdos asumidos con la Administración; lo que en efecto da paso a la cancelación de su derecho. Esto es, justamente, el motivo del acto emitido por la Junta Directiva del CTP en su artículo 3.2.7 de la sesión ordinaria 13-2009 del 24 de febrero de 2009, del cual aquí se pretende su nulidad y que según lo expuesto, no es posible determinar la existencia de ningún vicio. Todo lo anterior, encuentra amparo en el artículo 40 de la Ley número 7969, el cual establece: “El Consejo podrá cancelar la concesión administrativamente, de conformidad con las siguientes causales: […] c) Ceder la concesión a favor de un tercero, sin autorización del Consejo…”. Con ello, se reafirma aún más las tesis que en esta resolución se viene exponiendo, sobre la falta en la que incurrió el señor L.L. y con ello la legitimidad del contenido del acto por el que la Administración cancela la concesión al actor. También es necesario mencionar, que del recurso pareciera entenderse que el recurrente alega una violación probatoria, pues aduce el Tribunal no tuvo por acreditada su condición de salud. En este sentido, ha de indicarse que el reproche no es claro ni preciso, ni menciona violación normativa de fondo al respecto (artículo 139 inciso 4 del Código Procesal Contencioso Administrativo), todo lo cual dice de su informalidad, razón por la cual no es de recibo. Por último, ha de aclararse que dada la particularidad de este tipo de casos, un poder especialísimo tampoco sería compatible con la figura de la concesión administrativa objeto de análisis, pues es indispensable la autorización del CTP en este tipo de concesiones, lo cual no se dio. Al respecto, véase la sentencia de esta Cámara a la cual se hace referencia en el considerando anterior. Según lo expuesto, los reparos han de rechazarse.
VI. Con base en lo razonado y expuesto con anterioridad, el recurso se deberá declarar sin lugar, y sus costas se impondrán a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso, con sus costas a cargo de la parte actora.
Anabelle León Feoli
Luis Guillermo Rivas Loáicigia Óscar Eduardo González Camacho
Carmenmaría Escoto Fernández Silvia Consuelo Fernández Brenes
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